党国英：“城乡”界定问题会对国民经济管理产

“城乡”的界定问题，完全是作者对我国城乡发展实践的观察。在农村调查中，我们经常会遇到这样的情况，调查所在的官员推荐的一些走访实际上不是村庄，而是城市功能区，甚至是小城市。经过对一些地方调查人员提供的农业配套项目的仔细鉴定，也可以发现它们实际上是城市建设项目。当然，城市需要发展，笔者甚至认为，乡村振兴的伟大事业需要通过城乡一体化发展来完成。但是，城乡建设的实际操作需要精准，不能乱抓眉毛。

推进城镇化、大力振兴乡村固然好，但如果你真正去到实际工作层面，你会发现，城市和农村可能不是不同人说的一回事。在现行的总政策文件中，在谈到农村工作领域时，县城以下地区和城市行政区域内的区镇、村仍被视为村。 简而言之，我们的城乡定义主要是为了满足行政管理的需要，不符合实际人口布局观察的需要，也没有一套稳定的区划规则来不断调整城镇设置根据实际人口布局变化。 目前流行的城镇化率、农民收入等指标在一定程度上不能准确反映国民经济结构。

城乡界定问题会误导国民经济的管理。 首先，城乡划分不科学，不利于形成精准的政策导向。农村的宽泛概念夸大了国家对农村的投入，难以避免农业投入的“非农”倾向。例如，国家财政农业、林业和水利支出项下的农村综合改革支出，是一种倾向于偏离农业支持的投入。

其次，城乡界定不合理，不利于引导社会资本的合理流动。一些民间投资项目名义上投资农村，发展所谓的农业产业得到政府的支持。但是，从长远来看，它们与农业现代化无关。它们也失去了非农投资的聚集效应，形成了低效率的投资。

最后，城乡界定模糊也不利于引导人口合理流动。中国的城镇化率普遍不高。现有的有组织的城镇很多，是必要的，可以发展成小城市，“胡焕庸线”沿线和以东大约每300平方公里就有一个中国。一座小城出现了。小城市要按照城市标准建设，成为农业产业链现代化基地和特色产业发展基地。但是，目前建制镇的角色定位比较尴尬，对各种元素的吸引力不强，急需起名。

从更深的层面看，我们往往习惯于“几乎”的管理思维，不太在意城乡划分是否明确的问题。 经济发达国家更注重对城乡的严格界定。美国有四个联邦机构根据自己的工作需要采用了许多不同的标准来定义城市和农村地区。由于定义的原则非常明确，不仅会造成混乱，而且会使统计观察结论相互参照，有利于更好地判断城乡发展趋势。

今年欧盟、联合国粮食及农业组织、联合国人居署、国际劳工组织、经济合作与发展组织、世界银行等六大国际机构形成了《城乡界定研究报告》（《确定城市化水平——国际比较中定义城市、城镇和农村地区方法手册》）。

这份向世界各国提出的实用统计改革手册提出了一种定义城市和农村地区的方法。目标区域被划分为每平方公里连续的单位。以人口密度、人口规模、各单元与相邻单元的连续性来划分城乡。 该规划实际上将人口分布聚居区划分为3类，即城市、城镇和半人口稠密地区和村庄。 规划中确定三类的具体原则是：

城市：在几个连续的单元中，每个单元的人口密度大于或等于1500个，与居民点相连，总人口超过5万，至少有一半人口位于地理上完全连续的中心区域。

按照这个定义，想象一个松散的、美国式的最小城市的情况：3平方公里25000人居住构成核心区，剩下的25000人居住在邻近的约16平方公里内中心区域。在该地区，每平方公里的人口密度大于1500。当然，你也可以想象一个紧凑的最小城市，比如荷兰的一个小城市。

城镇和半人口稠密区：在连续几个单元中，不包括城市群内的市区，每个单元的人口密度大于300，总人口大于5000 .居民区有分区，中心区人口不超过一半。

农村：去除上述区域后，目标区域的其他部分都是村庄。

手册中提到的城乡定义，并不是简单地划分城市和村庄，而是在两者之间增加了“城镇和半人口稠密区”。从这个角度来说，它也更符合中国的国情。 可以说是我国人口分布统计方法改革的一个思路。

为促进我国城乡协调发展，在城乡界定方式改革的基础上，还需要进行其他配套改革，包括行政区划改革和城乡社会治理一体化改革。在大改革之前，可以先考虑合并一些人口少的县，在试点经验的基础上，把符合条件的有机镇理所当然地转变为最低行政级别的有机城市。希望这方面的改革有助于我国国民经济管理体制朝着科学化、市场化、国际化的方向发展。

文章来源：《经济管理》 网址: http://www.jjglqk.cn/zonghexinwen/2021/0811/1445.html