创新经济增长目标管理模式

各级政府在其掌握的资源范围内，制定具有前瞻性的经济增长目标，并采取一揽子政策组合拳努力保障经济增长目标的圆满乃至超额完成，即为经济增长目标管理。可见，经济增长目标并不只是一个简单的预测值，其背后还暗含着各级政府为实现既定经济增长目标所采取的一系列资源配置行为。作为一种普遍的宏观经济管理现象，经济增长目标管理在全球范围内都广泛存在，在我国更是由来已久，并一直处于不断演进和改革完善之中。

目标管理模式呈阶段性变化

新中国成立之初，我国就开始尝试进行经济增长目标管理，但20世纪50年代后期特别是60年代逐步停止。改革开放以来，我国重新启动经济增长目标管理，并且一直沿用至今。伴随着我国经济体制转轨的推进，经济增长目标管理模式也在不断演进。改革开放以来，我国经济增长目标管理模式大致经历了以下三个阶段。

第一阶段是计划经济增长目标时期(1978-1994年):该时期计划色彩比较浓厚，经济增长目标多采用“计划增长X%”的模式。并且，该时期经济增长目标的内涵并不统一，1981年和1982年的经济增长目标针对的是工农业总产值，1994年的经济增长目标管理对象是国内生产总值，而其余年份则为国民生产总值。第二阶段是调控经济增长目标时期(1995-1998年):该时期我国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长目标也变为“调控目标定为X%”的模式，经济增长目标统一表述为“经济增长速度”。第三阶段是预期经济增长目标时期(1999年至今):这一时期经济增长目标通常为“预期目标为X%左右”的模式，并且经济增长目标管理的内涵统一为国内生产总值。

经济增长目标设定趋于合理

通过整理近些年来中央、各省份和各地级市政府工作报告中关于经济增长目标的数值大小及其表述方式，发现有以下鲜明特征。首先，经济增长目标存在“层层加码”现象，即政府层级越低，其制定的经济增长目标数值越高。统计发现，各省份制定的经济增长目标普遍高于中央当年制定的经济增长目标，而各地级市制定的经济增长目标又普遍高于所在省份当年制定的经济增长目标。其次，经济增长目标与实际增长率高度线性相关。以地级市层面数据为例，经济增长目标与实际增长率的相关系数为0.6472，即存在明显的正相关关系。再次，各级政府大多数时候能完成预先制定的经济增长目标，但也有例外，并且政府层级越高，经济增长目标的完成度也越高。新世纪以来，除2014年和2015年外，其余年份中央政府都完成了既定经济增长目标，并且多数年份都是超额完成的。而在地方政府层面，共有76.73%的省份完成了经济增长目标，而仅有59.06%的地级市年年完成既定增长目标。最后，自进入新常态以来，各级政府制定的经济增长目标都在适时下调，并与各年度实际增长率不断逼近，标志着经济增长目标的设置逐渐与地区经济增长实践趋于一致。

然而，经济增长目标管理在助推我国经济增长“奇迹”的同时，也不可避免地产生了一些问题，主要表现在以下几个方面。第一，经济数据失真。近年来，经济统计数据的真实性一直受到质疑，地方GDP统计总和与全国总产值“数据打架”现象时有发生。学界研究发现，经济增长目标管理的“层层加码”现象是导致经济数据失真的一个重要原因。在GDP锦标赛过程中，经济增长目标常被逐级放大，而层级越低的政府完成经济增长目标难度也就越大。当年初制定的经济增长目标难以完成时，可能就有动机去干扰经济数据统计，从而导致经济数据失真。

第二，资源配置失效。长期以来，地方政府都是以经济增长目标作为指挥棒，全年围绕年初制定的经济增长目标出台各种配套政策，并且很多地方政府工作都是以适当的增长率为基础开展的。于是，经济增长目标管理体制可能会导致地方政府官员因奋力完成既定增长目标而产生诸多短视行为，竭尽所能地动用各种资源，选择和发展那些有利于增长目标实现的短平快行业，从而导致环境污染、产业结构雷同、产能过剩等资源配置失效问题，与实现经济社会高质量发展的战略目标相违背。

第三，宏观调控失灵。经济增长目标的制定不仅综合考虑到上一年实际经济运行情况和本地区的资源禀赋，而且或多或少还包含了各级地方政府官员的某些意志和倾向，从而与客观实际存在程度不一的偏差。于是，基于经济增长目标制定的各项宏观调控政策，可能会因为经济增长目标的偏差而失灵。如某些产业政策效果不佳，一个可能的原因是地方政府偏向选择扶持和发展那些有利于经济增长目标完成的产业，以政府的判断和干预代替了市场竞争，从而导致产业政策失灵。

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